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        羅軼軒:主權與分權的現代和解 對現代憲法政治理論的政治思想史考察
        2019年05月24日 11:15 來源:《政治思想史》2019年第1期 作者:羅軼軒 字號

        內容摘要:

        關鍵詞:

        作者簡介:

          摘 要:主權權威與分權機制是現代憲法政治理論的兩個核心構成要件,彼此之間形成了動態的和諧關系。不過在現代早期,主權概念是依托絕對主義話語建立的,以至于博丹、霍布斯和孟德斯鳩都斷定二者在根本上是矛盾的。然而,主權的公共性在實踐邏輯上要求剛性的制度控制來規范權力的使用,以防止主權被私有化、國家被家產化。只有對絕對主義主權概念進行結構性調整,實現主權者的虛位化之后,才能達至主權與分權的現代和解,然后才能依靠分權制衡機制來保證主權的公共性。洛克基本完成了這一理論改造工作,但并不徹底。只有到了《聯邦論》,完全的現代憲法政治理論才真正形成。

          關鍵詞:主權;分權制衡;混合政體;現代憲法政治

          作者簡介:羅軼軒,中國政法大學政治與公共管理學院博士研究生。

          現代憲法政治理論之所以是現代的,是因為它建立在作為最高建構性權威的主權之上,而它之為憲法政治的核心,在于它通過分權機制來實現有限政府,“不承認任何機構或個人擁有至高無上的權力”。(1)因此,現代憲法政治理論的兩個核心構成要件似乎是對立的:主權權威要求至高無上的權力存在于政治體之中,而分權機制卻不承認任何機構或個人擁有至高無上的權力。不過,這樣的矛盾性在古代政體學說中并不存在。在古代政體學說中,無論是對政體的具體分類,還是對最佳政體的討論,都以統治是否符合公共利益為核心標準。政體分類的另一標準,即最高治權的歸屬,并非決定性的:在最佳政體學說中,它是沉默的因素;在政體分類學說中,重要的是政體的正態與變態之分。誰掌握最高治權,只對統治者能在多大程度上實現公共利益有所影響,它本身并非關鍵因素。對于古代政體理論家而言,最高治權只是事實上的最高權力,并非法權意義上的最高權力,主權概念在古代政治思想中不存在。所以,他們不認為最高權力是政治共同體所必需的,在各種單一政體中,最高權力才存在,而在混合政體中,權力是在各階級之間分享的,根本談不上最高治權的歸屬問題。(2)因此,他們基本沒有考慮最高權力與權力制約的關系問題。然而,現代憲法政治理論必須考慮這個問題。主權是一個法權概念,它代表了由統治者與被統治者組成的單一公共人格,存在于任何政治共同體之中。因此,如何協調主權權威與分權機制,就成了現代政制的首要問題。

          然而許多研究者傾向于認為二者不可兼容,他們把主權與分權對立起來,視分權機制為現代憲法政治的核心,因此很少考慮現代憲法政治與主權權威的構成性關聯。其實,這樣的研究思路是偏誤的。他們忽視了古今政制的根本性差別,把它們質的不同弱化為權力規范模式上的差異,即以等級對抗為基礎的混合政體與現代分權制衡機制之間的差異,因此,他們基本沒有考慮主權權威與分權機制如何協調的問題。他們只看到它們表面上的矛盾,忽視了二者內在的深層關聯:主權是一種公共權力,在現代的政治實踐中,主權的這種公共性只能靠分權制衡機制來保證。不過,在現代早期的政治思想中,這種深層關聯并不明顯,相反它們是矛盾的。經過一段曲折的思想過程之后,二者如何調和的問題才在理論上得到解決。而正是對這段思想歷程的忽視,才使得主流的研究忽略了二者的構成性關聯。本文將集中考察這段思想歷程,嘗試理清現代憲法政治理論在政治思想史上的誕生過程。具體的考察將從孟德斯鳩與博丹的隱秘對話開始,因為他們清晰地展現了絕對主義主權概念與分權制衡機制的根本矛盾。

          一、絕對主義主權與分權制衡機制的矛盾

          分權學說最著名的闡述者是孟德斯鳩。在《論法的精神》第十一章第六節中,他以英國政體為基礎構建了一套以政治自由為直接目標的政制。在他看來,政治社會的目的是保障政治自由。而“只有權力未被濫用時,政治自由才會存在”,“為了防止濫用權力”,只有一個辦法,“通過事物的統籌協調,以權力制約權力”。(3)

          為此,孟德斯鳩設計了一套復雜的分權機制,它包含了三種不同的因素:權力的分立、權力的制衡與混合政體。首先,必須對權力進行功能性區分,由不同的機構執掌不同的權力:立法機構掌握立法權,君主掌握執行權,民選法官掌握司法權。“立法權和執行權如果集中在一個人或一個機構的手中”,“司法權如果不與立法權和執行權分立”,自由就不復存在了;而“如果由同一個人,或由權貴、貴族或平民組成的同一個機構來行使這三種權力”,“那就一切都完了”。(4)

          然而,光是權力的機構性分立還不夠。這種純粹的分權模式只是消極限制,當立法機構試圖侵犯執行機構時,它提供不了任何補救辦法。因此,必須加入積極限制的因素,讓各方有能力制約彼此。所以,孟德斯鳩讓執行機構規定立法機構的召集時間和會期,擁有否決權,制止立法機構的侵犯圖謀。作為執行機構的君主,其人身不應受立法機構的審判,以確保君主人身的神圣性,從而防止立法機構施行暴政。而“立法權力不可對等地擁有鉗制行政權力的能力”,不過“有權利而且應該有能力去審查它所制定的法律的執行情況”。此外,立法機構本身一分為二,兩部分彼此以否決權相互制約。而司法權與司法機構并不參與權力的制衡。(5)

          但是,權力的機構性分立與部分混合,只是必要條件,還不足以防止權力的濫用。威尼斯共和國的例子就說明了這一點。“在威尼斯,大議會執掌立法權,元老團執掌行政權,四十人團執掌司法權”,但“這些不同的機構全由來自同一集團的官員組成”,即貴族集團,這樣,它們就擁有相同的階級利益,就沒有動機去制約彼此,“由此而造成的結果便是幾乎只有一種權力”。所以,孟德斯鳩認為,還必須加入混合政體的因素,讓不同的階級執掌不同的機構,行使不同的權力,或以不同的方式行使權力,這樣,就可以用階級利益的差異補足各個機構相互制約的動機。因此,“立法權應該委托給貴族集團和由選舉產生的、代表人民的集團”,而執行權由神圣君主來執掌。(6)

          所以,孟德斯鳩設計的理想政制是以混合政體為基礎的分權制衡機制。在其中,沒有任何機構或個人擁有至高無上的權力,甚至連至高無上的權力本身都不存在,因為混合政體意味著,整合統治者與被統治者的法權意義上的公共人格是缺失的,也就談不上承擔公共人格的主權了;甚至,連事實上的最高權力,混合政體都要模糊掉。(7)然而,混合政體的這一效果恰是博丹曾極力批評的。博丹認為,任何政治體都必然具有代表公共人格的主權,否則就不具有統一性,就不再是真正的政治共同體,所謂的混合政體完全不符合這一特征。因此,在博丹之后寫作的孟德斯鳩,必須回應博丹對混合政體學說的批評,否則就難以為自己的政制理想辯護。實際上,孟德斯鳩十分熟悉博丹的學說(8),而且在《論法的精神》中,他確實以充分的理由隱秘地回應了博丹對混合政體的批評,掐住了絕對主義主權學說的軟肋。因此,下文將先說明博丹對混合政體學說的批評,然后再闡述孟德斯鳩的隱秘回應。

          在《國家六書》中,博丹明確針對混合政體進行了批評,這一批評“最為直接的后果之一就是引入了一個全新的歸屬于現代政治的話語”(9),即主權學說。他從立法性主權的歸屬、國家類型與政府類型的區分等角度,對前人的混合政體學說進行了顛覆性批評,認為混合政體類型的國家在歷史上不曾存在,在邏輯上也不可想象。通過這樣的批評,博丹彰顯了現代主權學說:任何國家都擁有法權意義上的最高權力,即主權;最佳的國家類型是君主制,由君主掌握主權,由君主的意志代表國家的公共人格,確保國家的統一性;主權的標志是立法權,主權是絕對的、永久的和不可分割的。(10)鑒于對主權概念的這一創造性闡述,我們應該將博丹視為現代憲法政治理論的真正創始者之一,因為現代憲法政治理論的真正特殊性“在于它建立在一個‘最高的建構性權威’的基礎之上,建立在統治者和被統治者的整合之上”(11)。

          不過,盡管博丹強調主權的絕對性,但他從未把它描述為不受限制的專制權力。實際上,主權要受到一套規范體系的限制,即神法、自然法與根本法。這樣的規范性限制,并非對主權絕對性的否定,而是強化主權所必需的。作為一種法權概念,主權的至上性、絕對性及永久性,都是通過自身的正當性和公共性來確保的。如果主權不具有正當性和公共性,它就只是一種私人的暴力,不是真正的主權,不會贏得民眾的認同與服從,主權的強化就無從實現。因此對于博丹而言,“主權的強化不僅要通過解釋其至上性、絕對性、永久性來展開,這一面是肯定性的;同時要通過強化其規范性來展開,不強調受限制的一面,絕對權力就會墮落為專斷權力,就失去了正當性基礎,這一面是否定性的。肯定性論述的功能是鞏固和樹立主權的核心內容,否定性論述的功能是劃定其邊界、維護其根基,二者缺一不可”(12)。然而除了這種內在的規范性約束之外,不可能對常在的立法性主權進行任何外在的結構性限制,也不可能對之形成混合政體意義上的制度性約束,否則,它就不是最高的權力。換言之,博丹認為,主權概念與混合政體的制衡觀念在根本上是矛盾的:主權要求的是至高無上、絕對性,而混合政體則要模糊掉最高權力,使至高無上的權力從政制中消失。因此,為了維護與彰顯主權,博丹痛斥混合政體學說,假如博丹了解孟德斯鳩的政制學說,他也必定會毫不留情地批評。

          其實,博丹強調的這些規范性約束,是中世紀后期王權公共性觀念的延續,并鮮明地展現了法國民族國家建構的獨特路徑。從中世紀到現代的轉型過程中,法國主要依靠愛國主義、必要性和公共善這些觀念性限制因素來證成王權的公共性,從而強化王權。然而,這些因素難以制度化,極易被王權壟斷,淪為替國王專斷權力辯護的意識形態。這樣,王權逐漸喪失公共性,成為君主的私人財產,導致王國逐漸被家產化。(13)博丹的主權模式完全繼承了這一路徑。盡管神法和自然法對主權構成了限制,但這些都是柔性的觀念限制,沒有外化為剛性的制度控制。君主是否違反了這些規范,在根本上只能由上帝來判斷,這基本等于說,主權的公共性只得靠主權者的內在德性來保障。而君主私人人格的強大影響,使得君主不太可能按照這些規范來行使主權,相反,他更可能為了私人的利益與目的濫用主權。這樣,主權的公共性就喪失了,主權被君主私有化,淪為君主的私產。

          這樣的困境也存在于霍布斯的主權理論之中。盡管相比于博丹,霍布斯的主權理論實現了重大突破(14),但它們都屬于絕對主義主權的范疇,博丹描述的主權的基本屬性,被霍布斯不加改變地繼承了。霍布斯的主權者仍然是君主,君主的主權仍然是最高的、絕對的和不可分割的。雖然神法對主權者的限制被霍布斯消除了,但自然法對主權者的規范沒有被弱化,它內在于利維坦之中,國家法就是自然法的具體化。(15)同樣,這些規范性限制依然是觀念上的,不存在制度性控制。因此,博丹的主權困境必定會在霍布斯這里再現。通過契約中的授權,所有參與訂約的人都統一在君主人格之下,由此,君主人格升格為國家的公共人格。這樣,君主所代表的國家公共人格與他私人的自然人格就必然面臨相互沖突的問題,君主的私人人格永遠存在敗壞國家公共人格的可能。(16)

          總之,盡管絕對主義主權體系不缺乏對主權的限制,但這些都是柔性的觀念約束,而非剛性的制度控制,難以保障主權的公共性,無法阻止主權被私有化的趨勢,甚至會助長這一趨勢。這構成了孟德斯鳩回應博丹的重要理據。不過,在博丹和霍布斯生活的那個宗教紛爭的戰爭年代,首要的政治價值是秩序,而非自由。因此,在那時,絕對主義主權體系在規范權力、保障自由上無能的問題還不突出。但到了孟德斯鳩所處的絕對主義時代,秩序與穩定不再是迫切的問題,自由才是真正需要去呵護的價值,如何恰當地保護自由成了最為急迫的政治問題。這時,絕對主義在這方面的無能暴露無遺,孟德斯鳩明確意識到了這一點。

          在博丹和霍布斯那里,主權的公共性主要靠主權者個人的內在德性來保證,這在孟德斯鳩看來是不可靠的。德性要求的是自我舍棄,讓本性上自私的個體為公共利益犧牲自我利益,因此以德性來根絕掌權者濫用權力的內在動機,既不可靠,也違背了政治社會的根本目的。所以,孟德斯鳩坦言:“自古以來的經驗表明,所有擁有權力的人,都傾向于濫用權力,而且不遇到界限絕不罷休。誰能想到,德性本身也需要界限!”(17)孟德斯鳩對共和政體與君主政體的具體分析,進一步證實了這一點。“共和政體是全體人民或部分人民掌握主權的政體;君主政體是一個人以固定和確立的法律單獨統治的政體”,在君主政體中,“君主政體的性質是君主掌握主權,但依據確定的法律行使主權”。然而,無論主權者是人民還是君主,他們都極易腐化,結果,共和政體蛻化成暴民統治,君主政體墮落為專制政體,主權的公共性無從保證。(18)

          此外,和博丹、霍布斯一樣,孟德斯鳩也認為絕對主義主權概念與分權制衡機制在本質上是矛盾的,故而不可能靠分權制衡機制來保證主權的公共性。對于最高的、絕對的立法性主權,無法通過分權制衡的方式對之進行拆分從而實現制約;即使簡單的權力的機構性分立,也容易因主權者的任性妄為而被摧毀。孟德斯鳩對共和政體與君主政體運作機制的分析,具體展現了這一矛盾。在共和政體中,人民是主權者,掌握著最高權力,他們“應該親自做他們能做好的一切事情,自己做不好的事情,則應交由執行人去做”。所以,在良序共和政體之下,存在著權力的功能性分立,但不存在任何意義上的對主權的制衡。即使這種簡單的功能性分權機制,也會因人民的反復無常與墮落腐化而被取消,從而使共和政體走向暴民統治,最終走向專制主義。(19)在君主政體中,君主掌握主權,是“一切政治權力和公民權力的源泉”,而“中間、從屬和依附的權力”,則可視為君主授予的委托性權力。因此,在君主政體中,雖然不存在英國憲制意義上的分權制衡,但仍然具有某種弱意義上的分權機制,比如,在歐洲的大多數王國中,國王掌握立法權和執行權,而對于司法權,國王則留給臣民來行使。然而,只要君主聰明一點、殘酷一些,便可輕易地摧毀那些中間性權力,破壞那不穩定的分權機制。所以,孟德斯鳩一再強調君主政體極易蛻變為專制政體。(20)

          由此可見,孟德斯鳩明確認識到了絕對主義主權的內在困境:一方面,僅靠主權者的個人德性無法保證主權的公共性;另一方面,絕對主義主權體系與分權制衡機制的矛盾又阻斷了通過后者來保障主權公共性的可能,于是絕對主義主權體系陷入了無法逃脫的自毀邏輯之中。鑒于這一清醒判斷,孟德斯鳩主動放棄了博丹的主權概念。因此,在描繪理想的英國政制時,他完全沒有使用“主權”“主權者”“最高權力”或任何其他與主權有關的字眼。(21)

          總之,現代憲法政治理論在早期階段面臨一個根本難題。在現代早期,主權概念是依托絕對主義話語建立起來的,主權的承擔者一定是有著具體肉身的絕對君主,他沒有被虛位化,在日常政治中,他一定是只受內在規范性觀念約束的常在化全能主體。而剛性制度控制的缺乏使得君主的私人人格必然會敗壞國家的公共人格,致使主權被私有化。因此,主權的公共性要求存在某種制度控制(主要是分權制衡機制),以阻止君主將王國家產化。然而,在絕對主義主權模式之下,分權制衡機制是不可能的。受法律意志論的影響,主權的具體形態一定是立法權。這樣,一方面,作為委托性權力的執行權,就不可能與處于上位的主權性立法權形成任何實質意義上的制衡關系;另一方面,即使立法權以某種方式與主權相分離,成為與執行權一樣的位于主權之下的委托性權力,進而與執行權相互制衡,但是只要主權者依然可以在日常政治中經常現身、展現權能,再精妙的分權制衡機制也可能隨時被擱置或摧毀。正是基于對這一矛盾的清醒判斷,博丹、霍布斯和孟德斯鳩沒有嘗試去調和二者,而是基于不同的時代需要和價值追求選擇了不同的道路。

          因此,如果不對絕對主義主權學說進行結構性調整,主權權威與分權機制就無法實現和解,這樣,結局只有兩種:要么堅持絕對主義主權,排除以分權制衡機制保障主權公共性的可能性,導致主權被私有化、國家被家產化,走上自毀的不歸路;要么摒棄主權概念,回歸混合政體,放棄建構單一的國家公共人格的努力,任由統治者與被統治者處于一種不具法權統一性的狀態之中。然而,現代國家建構的關鍵就在于統一的公共人格的塑造,現代政治不可能脫離主權這一概念,所以,必須對絕對主義主權學說進行結構性調整,把主權這一概念從絕對主義主權學說的自毀悖論中解救出來。而調整的關鍵就在于主權者的虛位化。

        作者簡介

        姓名:羅軼軒 工作單位:中國政法大學政治與公共管理學院

        轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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